Escriben: Cecilia Niezen y Milton López

Nueva Ley de Hidrocarburos: intereses económicos e impacto socioambiental

En junio pasado, la comisión de Energía y Minas del Congreso de la República aprobó un proyecto de ley para impulsar el sector hidrocarburos en el Perú. Llama la atención la celeridad de este proceso, tratándose de una norma que impulsaría un importante rubro económico, pero con riesgos ambientales y sociales.

El gremio petrolero ha hecho sonar las alarmas sobre la situación económica del sector que representa. Durante los últimos 30 años la producción diaria se redujo a la mitad. El Perú produce 45 mil barriles diarios de petróleo de los 180 mil barriles que consume. Lejos está la época en que el país lograba abastecerse e incluso exportar crudo. La crisis se focaliza en el subsector petróleo, pues la producción de gas y líquidos de gas natural (GLN) está regularmente abastecida por Camisea.

Frente al complejo escenario se han presentado un conjunto de proyectos de ley. El resultado más concreto es un dictamen aprobado en mayoría por la Comisión de Energía y Minas del Congreso, apoyado también por el Ministerio de Energía y Minas (Minem), en junio pasado. Este dictamen, que podría discutirse en el pleno en agosto, modifica más de 30 artículos de la antigua Ley Orgánica de Hidrocarburos (Ley 26221), que data de 1993.

Cuando esa norma fue promulgada –explica el exministro de Energía y Minas Carlos Herrera Descalzi– se requería una que incentive y otorgue beneficios a la inversión privada, pues el Perú estaba golpeado por el terrorismo y por la catástrofe económica generada por el primer gobierno de Alan García. Bajo esa lógica, desde 1992 se privatizaron lotes petroleros de PetroPerú y se buscó reactivar el sector. Como vemos hoy, no se puede hablar de resultados alentadores.

¿Por qué una nueva Ley de Hidrocarburos?

Veinticinco años después, está a punto de aprobarse un proyecto de ley en la misma línea. Sin embargo, el escenario es completamente diferente. Perú vive una crisis institucional grave, evidenciada en los audios difundidos por IDL Reporteros, pero la situación económica no se compara con la de inicios de los noventa. El país registra crecimiento económico desde hace más de 15 años y en los últimos 10 años se crearon el Ministerio del Ambiente, el Ministerio de Cultura, y se aprobó la Ley de Consulta Previa (2012). Es decir, se creó un cuerpo institucional y normativo, entre otras razones, para impulsar la inversión privada y pública, pero bajo estándares sociales y ambientales que garanticen el respeto de ecosistemas y los derechos fundamentales de los pueblos indígenas.

En opinión del exministro Herrera Descalzi, con la ley de 1993 Perú entregó muchos beneficios a las empresas petroleras, pero no había otra salida. “Ahora se busca extremar esa ley porque el sector no marcha y eso es peligroso”, dice. Entre otros factores, es peligroso porque no es secreto que los conflictos socioambientales representan más del 50% del total de los registrados por la Defensoría del Pueblo. Alicia Abanto, responsable de la Adjuntía para el Medio Ambiente, Servicios Públicos y Pueblos Indígenas de la Defensoría del Pueblo, afirma que el contexto en el cual se aprobaría la nueva Ley de Hidrocarburos se caracteriza por un indeterminado número de derrames petroleros en la Amazonía norte del Perú, acuerdos incumplidos con comunidades nativas afectadas por dichos derrames, un Oleoducto Norperuano con deudas ambientales y una tendencia mundial de impulso a las energías renovables no convencionales como la eólica, la solar, entre otras.

Los cuestionamientos a una nueva ley de hidrocarburos pasan también por reforzar un modelo contradictorio a las tendencias globales y a los compromisos internacionales asumidos por el país, que buscan diversificar la matriz energética primaria través una menor dependencia de los combustibles fósiles (petróleo, gas, carbón).

En su reciente Mensaje a la Nación de 2018, el presidente Martín Vizcarra no mencionó el proyecto de ley de hidrocarburos, a pesar de que su gobierno lo impulsa; en cambio, se refirió a la promulgación de la Ley de Cambio Climático, subrayando que Perú es el primer país de la región en contar con una ley de esta naturaleza. “Se garantizará el cumplimiento de los compromisos internacionales asumidos por el Estado peruano ante la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático”, declaró Vizcarra frente al Congreso.

La Convención Marco, cuyo máximo compromiso fue el Acuerdo de París en 2016, señala que es fundamental la promoción de energías no fósiles. El exviceministro de Energía, Pedro Gamio, declaró para este reportaje que “el Acuerdo de París nos impulsa a la transición energética. Es decir, al crecimiento con menos producción de gases invernadero y menos dependencia del petróleo”.

Entonces, las preguntas caen de maduras: ¿Por qué no impulsar una política energética diversificada en lugar de una ley de hidrocarburos¿Por qué no desenterrar las esfuerzos de diversificación productiva emprendidos en otros gobiernos? ¿No es contradictorio afianzar un modelo que pierde vigencia y que ha dejado numerosos pasivos ambientales?

Intereses

La respuesta de los gremios empresariales y de funcionarios del Gobierno es que el sector hidrocarburos genera rentas importantes y empleos para el país, y por ello debe ser fortalecido. En 2017, según cifras de la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía (SNMPE), las empresas del sector hidrocarburos entregaron regalías al Gobierno por un concepto de US$792 millones, 26,3% que en 2016. De esa suma sale el derecho de canon que reciben regiones desde donde se extraen hidrocarburos, como Loreto, Ucayali, Piura, Tumbes, Cusco y la provincia de Puerto Inca en Huánuco.

No obstante, como en la minería, la distribución de rentas provenientes de los hidrocarburos no ha impactado necesariamente de manera positiva en muchas poblaciones. Por otro lado, regalías más bajas para incentivar la inversión (la nueva ley busca flexibilizar y reducir regalías) reducirían el canon petrolero.

Según información de Perupetro, empresa estatal responsable de negociar y supervisar los contratos de exploración y explotación de hidrocarburos en Perú, de los 43 contratos de explotación y exploración de hidrocarburos vigentes, 20 están paralizados por situación de fuerza mayor, la mayoría por temas sociales y ambientales. Pedro Gamio considera importante, en el corto plazo, aprovechar los años de petróleo (que pueden ser alrededor de 30 años), hasta donde sea económicamente posible, pero con licencia social y miras a la transición o diversificación energética. Lo que plantea Gamio no es una fórmula nueva, pero ponerla en práctica no ha sido prioridad de los últimos gobiernos.

La economía peruana sigue dependiendo fuertemente de sectores extractivos y la diversificación de la matriz energética avanza a paso lento pues no existe una política de Estado consistente, que promueva las las energías renovables no convencionales (RER). El gobierno ha colocado topes pero no metas para las RER. El sector de minería e hidrocarburos aporta aproximadamente 12% al PBI, pero el r peso principal es de la minería, pues el sector hidrocarburos aporta 1,4% del PBI.

Especialistas de organizaciones de derechos humanos entrevistados para este artículo recomiendan contrastar y evaluar la inversión anunciada en el corto plazo, de aprobarse este proyecto de ley (Perupetro: US$6,547 millones, entre inversión en contratos próximos a vencer y próximos a producir), versus los costos sociales o ambientales. Además, no dejar de lado las demandas ni las voces de los pueblos indígenas vinculadas al sector, muchas de las cuales siguen sin respuesta.

El mes pasado, la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (Aidesep) mostró su preocupación por este proyecto de ley. “El mayor número de conflictos socioambientales es por la falta de diálogo intercultural entre el Estado y los pueblos indígenas, y la negativa de las empresas extractivas de asumir su responsabilidad de remediar los pasivos ambientales generados por los más de 45 años de actividad petrolera. A ello sumémosle la falta de compromiso del Estado para dar cumplimiento a los acuerdos que se han establecido en el marco de los procesos de consulta previa, situación que nos hace desconfiar y estar alertas frente a posibles vulneraciones a nuestros derechos colectivos como pueblos indígenas”, dice el comunicado.

Supercontratos

Uno de los elementos más polémicos de la norma puede tener impactos en los derechos indígenas. Se trata de la ampliación de los contratos de exploración y explotación de hidrocarburos hasta por 30 años más, bajo la premisa de impulsar la inversión en exploración y explotación. Bajo la ley actual, los contratos se firman con plazos diferenciados: concesiones de gas por 40 años, mientras que los de petróleo por 30 años. El proyecto propone uniformizar los contratos a un plazo de 40 años. Sin embargo, las empresas con contrato vigentes pueden pedir ampliación por 20 años más, previa fundamentación de sus razones y un plan de inversión. De aprobarse el proyecto, un conjunto de lotes, principalmente aquellos privatizados en los noventa, cuyos contratos están por vencer, pueden ampliar por 20 años más su tiempo de vida. Con esto, la figura cambiaría completamente y Perú se convertiría en un país que otorga contratos petroleros hasta 60 años.

¿No pierde el Estado nuevas posibilidades con mejores inversionistas? ¿Una norma de esta naturaleza no requiere un proceso de consulta?

El especialista en temas de hidrocarburos, Jorge Manco, opina que es adecuado que se finalicen los contratos de forma adelantada (vía negociación) y se realicen licitaciones internacionales. Añade que el sector privado ejerce presión sobre el regulador (Perupetro) para obtener beneficios. “Lo que no te dicen es que cuando los contratos están próximos a su vencimiento, las empresas dejan de invertir en recuperación secundaria; hay un decrecimiento natural si es que no inviertes en pozos. Si a eso le agregas que baja el precio internacional del petróleo, es una presión indirecta. Debes invertir. El sector no lo hace y la legislación no le da a Perupetro instrumentos para que haga efectiva esa inversión”, opina.

En una línea similar, Pedro Gamio opina que se debe extender el plazo de los contratos siempre y cuando se acredite un compromiso de inversión lo suficientemente significativa para justificar la ampliación contractual. “Si no es así, el país está en su derecho de conseguir otros inversionistas”.

Un escenario económico difícil, la volatilidad del precio del crudo y la falta de confianza en instituciones abonan en contra del sector. Sin embargo, algunos especialistas también se preguntan por qué no se ha mantenido un nivel de inversiones mínimo.

Críticas ambientales

Varios artículos del proyecto de nueva Ley de Hidrocarburos amenazan las bases de la protección del ambiente y los derechos de los pueblos indígenas. El artículo 3, por ejemplo, otorga al Ministerio de Energía y Minas (Minem) un poder total sobre las actividades de hidrocarburos. “No se menciona por ningún lado al Servicio Nacional de Certificación Ambiental (Senace), cuando es la entidad facultada para aprobar los estudios de impacto ambiental”, declara Iván Lanegra, profesor de Ciencias Políticas de la PUCP y exviceministro de Interculturalidad.

En la misma línea de colocar al Minem como ministerio regente de todas las actividades petroleras, el artículo 4 precisa acerca de una “opinión favorable vinculante” del Minem, y sostiene que cualquier norma que se realice sin esta opinión no tendrá eficacia jurídica y serán nulas en pleno derecho. De acuerdo con Lanegra, esta figura (opinión favorable vinculante) no solo choca con la autoridad del Ministerio del Ambiente, sino con cualquier entidad del Estado pues colisiona con la evaluación, justicia y certificación ambiental.

Sobre este tema, Vanesa Cueto, presidente de la ONG Derecho, Ambiente y Recursos Naturales (DAR), advierte que con la modificación de este artículo, sin la opinión favorable del Minem no se puede hacer ningún proyecto vinculado al sector. “Esto hace predominar su poder. Es una figura legal que no existía antes”.

¿Simplificar trámites?

Otro de los artículos que genera polémica es el artículo 6, que se refiere a una Ventanilla Única para “la tramitación de permisos, licencias y autorizaciones vinculadas a las actividades de exploración y explotación de Hidrocarburos. (…) excluyéndose aquellos procedimientos administrativos sujetos a la Ventanilla Única de certificación ambiental”.

Sobre este punto, Pedro Gamio explica que ya se intentó en el Minem y fracasó porque se aplicó de manera lineal, a un solo ministerio, cuando debe ejecutarse de manera transversal, a todas las instancias del Estado. Por su parte, Vanessa Cueto es escéptica respecto a que se respetará los trámites que se realizan en la ventanilla de la certificación ambiental del Senace. “No se precisa en la nueva Ley qué trámites se realizarán en la supuesta nueva ventanilla. Podría haber superposición de competencias (entre el Minem y el Senace)”, advierte.

Sin embargo, quizá el elemento que más preocupa a los especialistas es el relacionado con la exploración sísmica petrolera en territorio marino a través de geófonos. Los estudios de impacto ambiental para esta fase se reducirían. Gamio afirma que este tipo de exploración tiene efectos adversos en el ecosistema marino. “Hay una figura llamada de contaminación acústica. El aire comprimido de la exploración petrolera afecta a los cetáceos. Más de mil delfines murieron sin que el Instituto del Mar del Perú-Imarpe pudiera explicarlo”, asevera el exviceministro de Energía.

Si bien se trata de una exploración polémica por donde se le mire, el artículo 22 cambia los estudios de impacto ambiental de exploración a declaraciones juradas para reducir plazos. “Antes se pedía Estudio de Impacto Ambiental para la exploración sísmica. Con la nueva norma solo se pedirá la Declaración de Impacto Ambiental (DIA), la cual es una documentación menos rigurosa que el EIA”, añade.

Viejo error: no respetar la consulta previa

Hasta el momento, la relación entre el proyecto de ley y la consulta previa no parece haberse discutido, aunque bajo la naturaleza de la norma (impulsar y acelerar la inversión) no estaría prevista en los casos de renovación de contratos.

A pesar de su importancia, la consulta previa solo es mencionada una sola vez en el proyecto de ley (artículo 6) donde se propone que pase a manos de Perupetro, que tiene como prioridad promover la inversión privada en proyectos de hidrocarburos. Alicia Abanto, de la Defensoría del Pueblo, sostiene que el Senace, entidad que otorga la certificación ambiental, debe ser quien haga la consulta.

Para este artículo, consultamos la opinión del Ministerio del Ambiente y la del Ministerio de Energía y Minas pero no tuvimos respuesta.

Finalmente, las siguientes preguntas son pertinentes: ¿Debe este proyecto pasar por un proceso de consulta?, ¿deben los proyectos ampliados pasar por procesos de consulta?

(Foto de portada: Mongabay)

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Cecilia Niezen

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